• 山东检察机关3年多提起公益诉讼345件办理诉前程序案件3275件

    为公共利益而诉(人民眼深化司法改革)

    本报记者  潘俊强  卞民德

    2019年03月01日05:21  来源人民网人民日报
     

    图为山东省莘县人民检察院检察官在通过无人机航拍取证
    资料图片

    图为滨州经济技术开发区人民检察院在召开行政公益诉讼诉前会议
    资料图片

    数据来源最高人民检察院新闻发布会

    引 子

    时隔一年多那封特殊的?#34892;?#20449;王同立依然留存

    王同立是山东省日照市岚山区检察院副检察长?#34892;?#20449;来自曾是被告的日照?#35874;?#20445;局岚山分局因治污不力岚山分局被提起公益诉讼并被判决依法限期履职

    行政机关当被告心理上大都?#34892;?#25269;触咋还会?#34892;俊?#25509;到信王同立一肚子疑虑

    此前岚山分局也出了力但治污牵涉多个部门孤掌难鸣法院判决后检察院协调各部门联动依法关停排污企业

    岚山分局虽丢了面子却解了难题这下王同立反倒有点小骄傲

    ?#36710;?#21313;八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制?#21462;?015年最高人民检察院在山东等地开展公益诉讼试点工作两年后检察机关提起公益诉讼制?#26085;?#24335;建立最高人民检察院制定下发的20182022年检察改革工作规划?#32602;?#26126;确提出将实?#20013;?#20107;检察民事检察行政检察公益诉讼检察并举

    3年多来山东省检察机关提起公益诉讼345件办理诉前程序案件3275件督促复垦耕地2810亩收回国有资产?#26696;?#31867;专项资金超过1.09亿元加强了对环境资源食品安全等领域公共利益的司法保护

    这项依法治国的新?#23548;?#36947;路正越走越宽广

    试点探索

    如何调查取证怎么认定履职是否到位到什么程度可以起诉王燕和同事面对的是一道道难题和各种阻力

    要解决的问题很多远不到松口气的时候做公益诉讼3年多山东省人民检察院民事行政检察二处检察官王燕?#39057;?#19978;是专家但心理压力依然如初

    日常工作之外王燕常到基层检察院授课分享自己做公益诉讼的心得课件中每一点经验背后都凝结着一个个案件的艰难探索和无数次的论证?#21009;?/p>

    德州市庆云县环保局不依法履行职责案是山东检察机关打响的公益诉讼第一枪?#20445;?#20063;是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后全国首例行政公益诉讼案件被评为2015年度检察机关十大法律监督案例之一

    案件办理的过程曲折而艰难

    由于庆顺化学科技有限公司以?#24405;?#31216;庆顺公司违法排污当地群众反复投诉这家企业?#30331;?#20113;县招商引资而来规模不小但因污染治理设施建设不到位生产工艺落后等问题一直未通过环保验收庆云县环保局虽多次作出行政处罚但污染问题涛声依旧

    2015年1月和5月庆云县检察院先后两次发出检察建议督促庆云县环保局依法正确履职加大对庆顺公司的监管力?#21462;?#24198;云县环保局虽有回复但污染仍在继续群众还在举报事情一度陷入僵局

    很快转机出现2015年7月十二届全国人大常委会审议通过关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定山东省人民检察院作为试点单位之一先期在6地市68个基层院开展试点工作庆云县检察院便是其中之一

    提起公益诉讼由此成为新的选项

    真正操作起来困难重重怎么认定是否履职到位到什么程度?#25293;?#36215;诉诉讼请求怎么确定这些问题过去?#27982;?#30896;到过摆在王燕和同事们面前的只有一份试点方案

    此外提起公益诉讼来自当地政府的阻力不小有认识不到位的因素也有传统观念的束?#20426;?#23665;东省人民检察院民事行政检察二处处长周锦燕说案件事实法律适用?#27982;?#26377;问题到底诉还是不诉

    屡经权衡层层上报这起案件最终进入诉讼程序

    2015年12月经最高人民检察院批准庆云县检察院作为公益诉讼人向庆云县人民法院提起公益诉讼请求判令庆云县环保局依法履行监管职责并确认其直接收取庆顺公司罚款的行政行为及批?#35760;?#39034;公司试生产试生产延期的行政行为违法诉讼期间庆云县环保局纠正了部?#27835;?#27861;行政行为2016年4月庆云县检察院将诉讼请求变更为确认庆云县环保局批?#35760;?#39034;公司试生产试生产延期的行政行为违法并获得法院支持最终庆顺公司关闭停产污染问题彻底解决

    开了一个好?#32602;?#24182;不意味着?#38498;?#30340;路就是坦途问题一个接一个蹦出来

    起初各地进?#20849;?#22343;衡仅有两成左右的基层院办理了公益诉讼案件且办案阻力较大但是如果缺乏足够数?#24247;?#26679;本就无法为制度完善提供参照为此山东省人民检察院强化个案跟进指导和实地督导加强与当地党委和政府的沟通协调同时国?#20063;?#38754;也出台了一系列支持检察机关提起公益诉讼的举措到2017年6月山东参与试点的68个基层院全部填补公益诉讼空?#20303;?/p>

    检察机关的公益诉讼试点探索了一条公益司法保护之路尤其是行政公益诉讼弥补了法律空白有利于督促行政机关自我?#26469;?#20381;法履职?#28304;?#36827;依法行政法治政府建设意义深远山东省人民检察院副检察长王效彤说

    2017年7月1日新修订的?#21544;谢?#20154;民共和国民事诉讼法和?#21544;谢?#20154;民共和国行政诉讼法正式施行检察机关开展公益诉讼工作全面推开

    有了法律的支撑检察机关开展公益诉讼的路径也就变得清晰起来山东大学法学院副教授刘加良说

    现实考量

    做好做大公益诉讼不能只重数量更要重质量和效果一起案件是否提起诉讼要考虑哪种方式既有助于解决问题又不浪费司法资源

    3年多来提起公益诉讼345件办理诉前程序案件3275件

    单看数字多少?#34892;?#20196;人费解为何检察机关偏爱办理诉前程序案件提起诉讼的案件相对较少

    做好做大公益诉讼不能只注重数量更要注重质量和效果一起案件最终是否提起诉讼要考虑哪种方式既有助于解决问题又不浪费司法资源山东省人民检察院检察长陈勇说这考验着检察官的政治智慧法律智慧检察智慧

    滨州经济技术开发区检察院的检察官就曾面临这样的选择辖区内上海世家小区生活污水未经任何处理直接排放至秦皇河?#29616;?#24433;响周边环境及居民生活经环保部门监测化学需氧量超标3.3倍氨氮量超标8.51倍

    民行科科长牟冲带队调查费尽周折找到责任主体区公用事业局按照程序滨州经济技术开发区检察院发出检察建议督促其依法履行监管职责防止小区生活污水直排

    2018年2月区公用事业局书面回复称已经采取措施封堵排污口并对造成排污问题的小区管网进行了排查但到现场实地查看后牟冲发?#27835;?#26579;问题并未彻底解决区公用事业局反馈整治工作涉及多个职能部门不是一家能办得了的

    事情到了这一步提起公益诉讼势在必行但是一旦进入诉讼程序耗时较长不说即便判决了也未必能顺利执行

    最终检察官们尝试召开行政公益诉讼诉前会议?#20445;?#25226;相关单位都请来再邀请市人大代表特约检察?#20445;?#20849;同商讨办法

    开发区管委会牵?#32602;?#21484;集相关部门到检察院商议最终确定由区公用事业局牵?#32602;?#25237;入90余万元对秦皇河沿线雨污水管网实施彻底改造时任滨州经济技术开发区检察院检察长的扈炳刚说公益诉讼是为了解决问题不应为了诉讼而诉讼

    这是山东检察机关开展诉前会议试点的首次成功?#23548;?#24490;着这一思路山东各级检察机关将办理诉前程序案件作为督促行政机关自我?#26469;?#20445;护公共利益的常态化手段在此基础上山东省人民检察院出台了行政公益诉讼诉前会议实施办法?#32602;?#20351;这一制度得以规?#23545;?#34892;

    在诉前程序阶段我们创新实施三公开机制即公开宣告检察建议公开?#32487;副?#24314;议单位公开听证诉前案件王同立表示这有点像是检察机关给自己加戏?#20445;?#20294;这样的戏码该加既是普法宣传又能督促相关单位履职整改还能监督检察院办好案子

    不过诉前程序案件办理过后相关部门和单位的整改是否达标该如?#38395;?#23450;又由谁来判定

    岚山区检察院的办法是公开听证在一起因海产品初加工引发污染的案件中涉案单位先后实施两?#32456;?#27835;7名来自环保司法等领域的监督?#20445;?#23545;整治效果进行评判有5人认为达到整改效果建议不提起诉讼有两人认为整改还须加?#24247;?#20063;建议不提起诉讼最终结合检察官现场调查?#37027;?#20917;岚山区检察院作出终结审查的决定这次公开听证岚山区检察院还通过直播的方式向社会公开

    诉前程序在节约司法资源促进社会和谐方面发挥着不可替代的作用王燕坦言坚持诉前程序与提起诉讼并重也是出于促进公益诉讼良性发展的现实考?#20426;?/p>

    而在陈勇看来检察机关对诉前程序的重视也展示了公益诉讼的另一重意义即检察机关的监督本质上是督促行政机关自我?#26469;?#31215;极履职是以法治思维和法治方式维护公共利益不存在你赢我输你高?#19994;?#30340;问题

    苦练内功

    ?#28304;?#20570;了公益诉讼加班加点就成了于海的?#39029;?#20415;饭这位曾经?#36824;?#28921;调的厨师?#20445;?#29616;在案件从头到尾都要管要干?#23433;?#36141;厨师店小二的活

    2018年初济宁市人民检察院组建行政检察及公益诉讼办案组原本在公诉一处任副处长的于海被调整为该办案组组长从那时起加班加点就成了于海的?#39029;?#20415;饭

    要学的太多要干的太多搁在过去于海面对的是公安机关侦查完毕移交的案件主要是研究案情审查证据为庭审做准备就像个厨师有人把菜买好我只负责烹调专心研究案件如?#25991;?#36194;

    如今做公益诉讼工作量翻了好?#21103;?#20110;海这位曾经?#36824;?#28921;调的厨师?#20445;?#29616;在一个人要干?#23433;?#36141;厨师店小二三个人的活从线索发现到调查取证再到庭审应对一起案件从头到尾于海都要管办案过程中还要协调各方关系着实费心费力

    从过去强调一专?#20445;?#21040;现在侧重多能?#20445;?#19981;少转向公益诉讼领域的检察官坦言?#36127;?#22825;天都有?#29616;?#30340;本领?#21482;Q?/p>

    比如调查取证有的检察官?#36127;?#27809;出过现场更不具备生态环境资源保护等领域的专业知识比如出庭应对有的检察官长期做幕后工作没有出庭经验开展公益诉讼之初相当一部分基层院办案数量上不去甚至长期没有提起一起诉讼案件

    对这些问题山东省人民检察院民事行政检察二处副处长刘艳并不意外当前检察机关开展公益诉讼多交由民事行政处?#39029;?#25285;从事公益诉讼的检察官往往身兼数职尤其是在基层院一般就是三四个人有的只有一两个人平时还得做民事监督案件很难腾出足够的精力做公益诉讼离专业化的要求还有不小差距

    改变从加强规范化建设和?#28216;?#33258;身建设开始

    山东省人民检察院出台检察建议工作实施细则?#32602;?#21046;作20个检察建议文书模板督促各地各级检察机关全程跟踪督促落实把检察建议做成?#25307;ԡ?#20570;到?#25307;ԡ?#30465;市县一体化办案从线索摸排调查取证检察建议到后期的诉讼出庭联动发力

    针对人力不足问题山东省人民检察院建立起全省公益诉讼案件办理人才库培养储备了一批具有理论和?#23548;?#32463;验的公益诉讼人才骨干并借助外脑建立民事行政检察监督案件咨询论证专家库山东各级检察机关还陆续成立公益诉讼办案组从人财物等各方面予以保障

    去年山东开展海洋生态环境保护领域公益诉讼专项活动招远市检察院发现在中央环保督察组交办的整改案件中招远市?#20658;?#28180;业有限公司非法占用0.739公顷海域填海建设小码?#32602;?#26102;间长达6年但招远市海洋与渔业局却未能依法履行监管职责2018年8月这起行政公益诉讼案件在招远市人民法院公开审理

    听完判决招远市检察院民行科科长王绍莉长舒一口气前后花了几个月时间我们取证烟台市检察院核查省检察院指导共同想办法出主意最终法院支持了我们的全部诉讼请求

    借力发力

    检察机关提起公益诉讼日益常态化社会认知度也越来越高但困难依然不少不能靠检察机关单打独?#32602;?#38656;要各方力量良性互动协同作?#20581;?/p>

    当了多年的检察官刘新华头一次感觉后怕?#20445;?#34987;黑恶势力威胁被身份不明的人围堵每次脱身都得费不少劲

    那是一次办理公益诉讼案件的经历岚山区一家钢渣厂从钢厂运回废弃钢渣然后炼洗出铁砂再卖给钢厂炼洗环节要使用一种强碱会产生大量废水

    这些废水毒?#38498;?#22823;流到水库中就会造成鱼类死亡流到农田里就会让庄稼枯萎发现线索后岚山区检察院指派刘新华和同事前去调查取证没想到过程会如?#21496;?#38505;如今再聊起来刘新华有点轻描淡?#30784;?#19981;过他还是期盼一些危?#25307;源?#19987;业性?#24247;?#26696;件能得到公安环保等部门的协助

    针对调查取证方面的短板山东各级检察机关也在尝试突破东营市人民检察院设立检察官和法警联席会议初步建立起重大公益诉讼案件检察官+法警调查取证新模式济南青岛等40多个市县检察院自主研发公益诉讼行政执法检察监督信息平台配备无人机等专业设备提高取证质量和办案效?#30465;?/p>

    一方面检察机关需要强身健体提高自身能力水平另一方面不能靠检察机关单打独?#32602;?#32780;是需要各方力量良性互动协同作?#20581;?#22312;陈勇看来检察机关提起公益诉讼日益常态化亟须建立健全配套机制

    去年山东省委政法委省高级人民法院省人民检察院省公安厅省司法厅联合出台了关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见?#32602;?#23601;公益诉讼案件的立案管辖等予以细化山东各级检察机关通过会签文件座谈交流等方式加强与环保国土公安等部门的协作配合信息共享?#22270;?#26415;咨询越来越多地方的党委和政府出台支持检察机关开展公益诉讼工作的意见

    起初这样的事常见检察机关提起公益诉讼?#34892;?#25919;部门负责人觉得丢面子不理解不支持不配合于海指导的一起案件就遇到了当地领导的特殊关照?#20445;?#36153;了不少周折

    现在打招呼?#30331;?#30340;明显少了很多行政部门的负责人对公益诉讼有了新认识于海一直期盼的信息共享机制也已建立起来环保部门的行政执法信息与我们连通哪里有污染事件环保部门有没有及时履职我们都能第一时间看?#20581;?/p>

    督促复垦耕地2810亩清除危险废物超过1.55万吨收回国有资产?#26696;?#31867;专项资金超过1.09亿元收回被?#26041;?#30340;国有土地出让金6.7亿元一串串数字印证着检察机关提起公益诉讼制度的力?#20426;?/p>

    不过检察机关提起公益诉讼制?#20154;?#24050;正式确立近两年但在制度和?#23548;?#23618;面仍有诸多瓶颈比如行政行为往往专业?#36234;?#24378;行政法律法规繁杂检察机关举证面临诸多困难比如谁来监督涉案单位和部门执行判决比如检察机关提起公益诉讼的边界在哪里

    长期关注公益诉讼的刘加良认为检察机关提起公益诉讼制度的理念顶层设计操作规程仍有较大的完善空间?#20843;?#26159;整个公益诉讼制度的重要支柱也有助于更多的社会力量参与公益诉讼共同维护涉及每位公民的公共利益随着依法治国的全面推进检察机关提起公益诉讼制度的未来走向很值得期待

    版式设计蔡华伟 


    人民日报 ?#32602;?2019年03月01日 17 版

    (责编?#23376;?

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